Fersk stortingsmelding viser at antall anmodningsvedtak har skutt i været. Meldingen viser en markant økning i antall saker som stortinget nå pålegger regjeringen å sette i verk.

Fredag 10. februar ble stortingsmelding nr. 17 (2016-2017) om anmodnings- og utredningsvedtak for forrige stortingssesjon overlevert Stortinget. Stortingsmeldingen er fremmet årlig siden 2000 og inneholder samtlige anmodningsvedtak som ble vedtatt av Stortinget i den foregående stortingssesjonen.

I stortingssesjonen 2015-2016 ble det fremmet 477 anmodningsvedtak, inkludert underpunktene som følger noen av anmodningsvedtakene. Dette er det høyeste antallet anmodningsvedtak som noen gang er fremmet i en stortingssesjon, og nesten dobbelt så mange som ble fremmet under den siste toppen i stortingssesjonen 2002-2003 (247 anmodningsvedtak). Den gang førte det høye antallet anmodningsvedtak til en debatt om stortingsregjereri.

Et høyt antall anmodningsvedtak kan gi utfordringer i ansvarsfordelingen mellom den lovgivende og utøvende makten. Disse utfordringene ble også diskutert ved årtusenskiftet, hvor Frøilandsutvalgets rapport fra 2002 inngikk i debatten om stortingsregjereri.

Instruksjonsretten

Stortinget utøver sin instruksjonsrett overfor regjeringen blant annet gjennom anmodningsvedtak. Disse begynner med formuleringen «Stortinget ber regjeringen…». Dette må ikke forveksles med en høflig anmodning, men er et konstitusjonelt bindende pålegg fra Stortinget til regjeringen. Ofte er det snakk om at Stortinget ber regjeringen om å utrede noe eller etablere et tiltak. Ofte kommer det også pålegg om å kontrollere noe. Mange ganger er anmodningene imidlertid av forvaltningsmessig karakter, noe som reiser spørsmål om anmodningsvedtak blir misbrukt.

Anmodningsvedtak er gyldige utover stortingsperioden. En minister som med overlegg ikke følger opp anmodningsvedtak kan stilles for riksrett og straffes med inntil fem års fengsel. Manglende oppfølging har aldri ført til riksrett, men det viser at det ligger sterke sanksjonsmuligheter bak Stortingets instruksjonsrett.

Etter 2003 sank antallet anmodningsvedtak betraktelig. Nedgangen ble godt hjulpet av at den rødgrønne regjeringen var en flertallsregjering. Fra 2005 til 2013 lå antallet anmodningsvedtak på mellom 7 og 33 per sesjon.

Anmodningsvedtak tar også opp mer av stortingets taletid. Holder de ord sitt referatsøk «Sagt i salen» viser også en kraftig økning i antallet innlegg som omtaler anmodningsvedtak. Bruken av «stortingsregjereri» har imidlertid ikke nådd det samme nivået som da begrepet sist var på moten ved årtusenskiftet.

Asylforlik

Da Høyre og Fremskrittspartiet dannet mindretallsregjering i 2013 steg antallet anmodningsvedtak. Det var en spesielt kraftig økning fra i perioden 2014-16. Økningen må ses i sammenheng med det høye antallet asylsøkere som kom til Norge i 2015. Regjeringen inngikk flere asylforlik med Stortinget der oppfølgingspunktene defineres som anmodningsvedtak. Justis- og beredskapsdepartementet forvalter også da en tredjedel av anmodningsvedtakene som ble fattet i sesjonen 2015-2016. Av de om lag 168 anmodningsvedtakene fulgt opp av departementet sorterer 131 under innvandrings- og integreringsministeren.

Anmodningsvedtak - instruksjonsrett eller instruksjonsiver?

Sentrale utfordringer knyttet til antallet anmodningsvedtak er Stortingets tillit til regjeringen, kompetansen den lovgivende makten har til å fatte fornuftige vedtak, regjeringens uavhengighet og Stortingets kontrollfunksjon av regjeringen.

Da Stortinget i 2004 debatterte det høye antallet anmodningsvedtak uttalte stortingspresident Jørgen Kosmo (AP) at antallet har «tatt helt av» og dette dette «forrykker balansen mellom storting og regjering». Inge Lønning (H) argumenterte for at «det skal ikke utøves makt uten at den som utøver makten, også har ansvaret for maktutøvelsen», men der konsekvensen av «et økende antall mer og mindre forpliktende anmodningsvedtak er at dette grunnprinsippet pulveriseres».

Mange anmodningsvedtak vil si at Stortinget i stor grad instruerer regjeringen. Dersom regjeringen har Stortingets tillit kunne en tenke seg at det ikke er nødvendig å instruere regjeringen i en serie saker. I denne stortingsperioden finnes det imidlertid flere eksempler på at Stortinget instruerer regjeringen på saker som i utgangspunktet burde være uproblematiske å overlate til regjeringen.

Eksempler:

Vedtak nr. 159, 9. desember 2015: Stortinget ber regjeringen følge opp at den forskriftspålagte plikta om alltid å vurdere barnets familie eller nære nettverk som mulig fosterheim ved omsorgsovertaking, blir praktisert.

En skulle i utgangspunktet tro at der er overflødig av Stortinget å instruere regjeringen til å følge opp vedtatt regelverk. Det samme gjelder løfter presentert i Sundvolden-erklæringen, regjeringens politiske plattform der blant annet karbonfangst- og lagring er omtalt:

«Regjeringen vil satse bredt på å utvikle en kostnadseffektiv teknologi for fangst og lagring av CO2, og ha en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst innen 2020.»

Likevel instruerer Stortinget regjeringen til å følge opp sin egen politiske plattform:

Vedtak nr. 685, 23. mai 2016: Stortinget ber regjeringen sikre realisering av minst ett CCS-anlegg for å bidra til at Norge når sitt nasjonale klimamål for 2020.

I et annet tilfelle instruerer Stortinget regjeringen på bevæpning av politiet i strid med løfter fra Sundvolden-erklæringen:

«Regjeringen vil åpne for generell bevæpning i de politidistrikter der politiet selv mener det er den beste løsningen.»

Vedtak nr 522, 5. mai 2015: Stortinget ber regjeringen opprettholde dagens bevæpningspraksis med et ubevæpnet politi. Dette påvirker ikke tillatelsen til bevæpning etter våpeninstruksen i særskilte situasjoner.

169 representanter vs. 21 000 byråkrater

Stortinget består av 169 representanter som er fordelt på 13 komiteer. Hver komité følger opp store samfunnsområder som, helt eller delvis, dekkes av flere departementer. I departementene og direktoratene er det 21 000 ansatte (2015). Der embetsverket består av fast ansatte som arbeider på spesialiserte felt over lengre tid, består Stortinget av representanter som velges for fire år av gangen og som ofte har skiftende ansvarsområder.

Gjennom embetsverket har forvaltningen en historikk på hvordan politikkområder styres og følges opp. Videre er forvaltningen underlagt forvaltningsloven med krav til utredning og habilitet som blant annet skal sikre rettferdig og transparent saksbehandling. Stortinget er ikke underlagt et slikt regelverk når den utøver sin instruksjonsrett.

Frøilandutvalget omtaler alle anmodningsvedtakene som ble vedtatt i sesjonene 1999-2000 og 2000-2001 som «en tankevekker»:

«En del av dem var rene anmodninger om videre utredning av saker, som Stortinget ønsket å få nærmere belyst. Men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter, på en måte som reiser spørsmål om dette er hensiktsmessig og forsvarlig.»

Dersom Stortinget i økende grad instruerer regjeringen i spesifikke saker øker sannsynligheten for at det fattes vedtak hvis implementering kan ha utilsiktede, negative konsekvenser. Løsrevne vedtak tilknyttet enkeltsaker gjør det også mer sannsynlig at Stortinget over tid vil fatte vedtak der tilsvarende saker håndteres på ulik måte.

Detaljstyring av regjeringen

Anmodningsvedtak medfører også ofte en kostnad som reduserer regjeringens handlingsrom. Regjeringen bør få anledning til å bestemme hvordan målene beskrevet i regjeringens forslag til statsbudsjett og komiteenes innstillinger skal oppfylles.

Eksempel:

Helse- og omsorgsdepartementet forvalter en tilskuddsordning til aktivitet for eldre som skal «motvirke ensomhet, passivitet og sosial tilbaketrekning og å skape aktivitet, deltakelse, sosialt fellesskap og møteplasser». Stortinget bevilger midler til ordningen, men det er regjeringen som tildeler midler i henhold til tilskuddsregelverket og tilskuddets formål.

Denne balansen forrykkes når Stortinget griper inn i tildelingsprosessen:

Vedtak nr. 999, 17. juni 2016: Stortinget ber regjeringen sørge for at kriteriene for tilskuddsordningen Aktivitet for seniorer og eldre under kap. 761, post 21, endres slik at Tjukkasgjengen kan omfattes av ordningen.

Dette er et eksempel på et vedtak som legger konkrete føringer på hvordan regjeringen skal oppnå sine mål. Her gir Stortinget konkrete føringer på hvem som skal få midler over statsbudsjettet. Tilskuddsordningen skal nå dekke Tjukkasgjengen, i tillegg til andre tiltak.

Stortinget har i denne perioden også gått langt i å instruere regjeringen i spørsmål om intern samhandling.

Eksempel:

Vedtak 707, 26. mai 2016: Stortinget ber regjeringen iverksette nødvendige tiltak for å sikre sømløs informasjonsflyt mellom forsvarsministeren, utenriksministeren og forsvarssjefen, slik at korrekt og oppdatert informasjon er tilgjengelig når slik informasjon er ønsket.

Mange av anmodningsvedtakene er utformet på en måte som gjør det vanskelig å avgjøre om de er fulgt opp eller ikke av regjeringen. I oppfølgingen av vedtak nr. 707 skriver Forsvarsdepartementet blant annet at de har etablert rutiner og møteserier mellom Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet, der representanter for Forsvaret og Forsvarsmateriell deltar. Det er vanskelig for Stortinget å avgjøre om tiltakene er nok for å sikre sømløs informasjonsflyt.

Legitim instruksjonsmulighet

Stortingets mulighet til å instruere regjeringen, spesielt ved mindretallsregjeringer og i prinsipielle spørsmål, er legitim. Men det er bekymringsverdig med så mange anmodningsvedtak som vi nå ser. Utviklingen ble i 2002-03 beskrevet som dramatisk og eksplosiv, mens vi i dag har doblet antallet anmodninger. Mange og detaljerte anmodningsvedtak gir en rolleblanding mellom Stortinget og regjering.

Det er samtidig begrenset hvor mange saker stortingsrepresentantene kan behandle, vedta og følge opp på en tilstrekkelig måte. Det bør også være begrenset hvor mange anmodningsvedtak Stortinget pålegger forvaltningen å følge opp.

Bruk av flertallsmerknader i komiteinnstillinger kan være et alternativ til anmodningsvedtak siden oppfølgingen av disse alltid har vært en del av Stortingets kontrollarbeid. Flertallsinnstillinger vil heller ikke være bindende over stortingsperioden der innstillingen ble fattet. Siden årets stortingsmelding er tykkere enn noensinne bør alternative vedtaksformer for å fremme stortingsflertallets meninger vurderes.